養老雙軌制改革仍在醞釀之中 減負並沒那麼容易
事業單位改革半步
呼聲甚高的養老雙軌制改革仍在醞釀之中，目前隻原則規定"事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會代墊款信用貸款銀行利率多少免費諮詢試算保險待遇"
半個月後的7月1日，《事業單位人事管理條例》(下稱《條例》)將正式實施。2011年《條例》的"征求意見稿"發佈後，經過兩年多的打磨真正落地。
目前，中國有事業單位111萬個，擁有事業編制的在職人員3153萬人，另有離退休職工約900萬人。
2002年，中國啟動事業單位聘用制改革以來，人社部等部門共出臺過公開招聘、崗位設置管理、紀律處分三個暫行規定，但上位法的缺席"長期影響瞭人事管理的一般環節，如事業單位的考核、獎勵怎麼做？人事爭議如何處理"?中國人事科學院事業單位人事管理研究室主任李建忠說。
2006年頒佈實施瞭《公務員法》，2008年和2013年又分別頒佈實施瞭《勞動合同法》及其修正案，夾在公務員和企業職工之間的事業單位人員一直缺乏適用法律法規。
"《條例》的頒佈填補瞭這個空白。"中國人事科學院前院長吳江指出，"它伴隨著2011年以來的事業單位分類改革這個最大的難點，逐漸明確瞭事業單位人事管理的對象--公益服務類事業單位人員，既不同於公務員也不同於企業職工的管理。"
5月19日，也就是《條例》公佈之後的第四天，人社部社會保險事業管理中心黨委書記皮德海就表示："今年要拿出方案，繼續進行機關事業單位養老金改革。"外界據此猜測，《條例》的實施將推動養老金並軌方案的出臺。
"事業單位改革推動難題之一在社保，養老保險的問題最多。人社部現在正在為事業單位養老金改革征求意見，為出臺方案奠定基礎。"清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏說。
需要看到的是，《條例》雖然奠定瞭事業單位人員的管理規則，但包括養老在內的事業單位改革還需更具體的制度設計。
為事業單位建章
《條例》"總則"首先就明確立法目的，即"規范事業單位的人事管理，保障事業單位工作人員的合法權益，建設高素質的事業單位工作人員隊伍，促進公共服務發展"。在既往的國務院行政法規中很少出現"公共服務"的表述，人社部曾多次建議用"公共服務"替代"公益服務"，《條例》的終稿最終采納瞭這個建議，它明確瞭事業單位的根本屬性。
此外，《條例》將崗位設置、公開招聘、競聘上崗、聘用合同、考核培訓、獎勵處分、工資福利、社會保險、人事爭議處理，以及法律責任作為基本內容，確立瞭事業單位人事管理的基本制度體系。
值得一提的是，根據事業單位聘用合同的特點和實際情況，《條例》規定瞭聘用合同的期限一般不低於3年，初次就業人員的試用期為12個月，同時，明確瞭訂立聘用至退休合同的條件，以及合同解除的情形。《條例》未作規定的，則依照《勞動合同法》及其實施條例執行。
李建忠表示，事業單位原來在聘用程序、解聘、辭聘條件等方面與《勞動合同法》規定存在一定差別。《條例》中的規定意味著聘用合同制度被確立為事業單位的基本用人制度，"其管理有瞭重大創新"。
此外，《條例》還規定，事業單位工作人員連續曠工超過15個工作日，或者一年內累計曠工超過30個工作日的，事業單位可以解除聘用合同。"這對解決'吃空餉'等歷史遺留問題提供瞭依據。"李建忠說。
事業單位及其工作人員"提前30日書面通知可以解除聘用合同"的規定，也是人社部提出的緊急修改建議。李建忠介紹，公務員和企業職工都是提前30天告知可解除合同，領導職務公務員是90天。但事業單位人員在解除合同時卻要和單位協商一致，單位不同意的6個月後才能再提出辭職。《條例》的新規定，使得事業單位人員享有同公務員和企業職工同等的權利。
一直以來，事業單位發生的人事爭議，面臨仲裁、申訴渠道不暢困境。此前，曾發生高校教師因違反計劃生育政策被學校開除案例，當事人向法院提起民事訴訟，法院認為這屬於行政處分，他應該提起行政訴訟；當他提起行政訴訟，法院又答復行政訴訟的對象是行政機關，事業單位不屬此列；無奈他隻能去申請仲裁，仲裁機關又告知這屬於單位內部管理行為，不屬於仲裁范圍。
此次，《條例》對事業單位人員可依法申請仲裁和申訴的新規定，保障瞭從業者的救濟渠道。
此外，《條例》還規定瞭"對事業單位人事管理工作中的違法違紀行為，任何單位或者個人可以向事業單位人事綜合管理部門、主管部門或者監察機關投訴、舉報，有關部門和機關應當及時調查處理"。
"這對人事管理行為的監管和保障其公正性意義很大。"李建忠說，"加強人事監督，同樣需要配套制度的建設。"過去事業單位的違法行為很難認定，違紀行為調查處理程序不規范，有的缺乏公正性。"事業單位履行公共服務的責任，就要同時接受媒體和公眾的監督。"
繞不開的養老改革
雖然《條例》填補瞭事業單位基本管理制度空白，但對一直以來呼聲甚高的養老雙軌制改革卻未過多著墨，隻原則規定"事業單位及其工作人員依法參加社會保險，工作人員依法享受社會保險待遇"。
在各項社保中，事業單位已經納入瞭失業保險和住房公積金體系，未來工傷、生育保險所涉金額也都較小，而醫療保險因為在制度施行之初即與企業職工並軌，也不是太大的問題。"隻有北京機關事業單位沒執行，維持瞭醫保的雙軌制，因為沒有經辦機構能接納這麼多的公共部門。"楊燕綏說："而養老金目前普遍實行的是多軌制。"
對於養老金改革方向，隻能從地方試點經驗中去尋找脈絡。
2008年初，國務院在山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市試點《事業單位養老保險制度改革方案》，曾明確分兩步走：先對事業單位進行分類，行政類並入機關單位，經營類直接轉企，最終的改革對象是占現有3000餘萬事業單位從業人員絕大多數的公益服務類事業單位人員；然後再對這部分人員實行與目前的企業職工基本養老保險制度模式一致的養老保險制度，按 "老人老辦法，新人新辦法";對於方案實施前即進入事業單位工作的"中人"，則由財政一次性補足工齡計算的保費，再參照企業模式計發養老金。
但是在試點中，對於"老人"的界定存在爭議，楊燕綏提出，是方案出臺時已經退休的算"老人"，還是出臺後五年內退休的算"老人"?如何考慮政策過渡期和"老人"養老金預算等問題？
"最大的難題還是'中人'的工齡。"楊燕綏說："已有的幾十年工齡被視同繳費後，誰來買單？"1998年國企改革減員增效時，國務院也曾發文規定此前工齡視同繳費，但因此形成瞭巨額的養老金空賬，不得不挪用職工個人賬戶資金維持當期支付。楊燕綏認為，當年國企改革欠職工的養老金，今天應當由國企償還，"而事業單位改革不能再重蹈國企之覆轍"。
另一個問題是，"中人"與"新人"參加社會保險後，方案規定單位繳納保費和職業年金的費率約為工資的28%。"那麼，財政補貼占多少，單位自籌占多少，事業單位不能亂收費，這筆錢怎樣列支，應對此有法律和規制。"楊燕綏說。
據楊燕綏介紹，此前的五省市試點中，隻有廣州、深圳等少數地方實現瞭單位繳費，其他大多地方隻有個人繳費，且費率僅為工資的2%-5%，其中部分資金存入財政專戶，部分委托社會保障基金理事會投資運營；支付養老金還是主要靠財政資金。她將這種做法形容為"進口小改、出口不改"。彰化鹿港農地貸款
地方亦有苦衷，廣東省人社廳官員曾向媒體透露，財政要為納入社保的事業單位人員補繳其工齡測算的工資額28%的養老保險費，"就算每個職工平均補繳十年，那至少也要幾十億元，如果再算上按工資額的16%繳納職業年金，更是不得瞭"。在2009年時，廣東省財政對社保養老基金補助已達到3.3億元，已是壓力巨大。
財政減負誤區
2008年，國務院推出事業單位養老保險制度改革，概因這一3000餘萬的龐大人群，已占到全國財政供養人數的近80%。而近年來工資的上調推高瞭事業單位養老金的基數，使得財政負擔日益沉重。有數據顯示，1990年時，全國機關事業單位退休金總額僅為59.5億元，到2010年已增至1400多億元，資金來源一半為財政撥款，另一半是單位自籌。
據李建忠介紹，從1980年中共中央、國務院《關於節約非生產性開支、反對浪費的通知》，到上世紀90年代的工資制度改革，以及2002年啟動事業單位聘用制的改革，皆指向一個重要目標--減輕財政負擔。
然而，減負並沒有那麼容易。
2001年國傢經貿委所屬的原10個國傢局管理的242個科研機構、中央所屬的178傢工程勘察設計單位以及建設部等11個部門(單位)所屬的134個科研單位轉企後參加企業職工養老保險。方案就"中人"作出規定："對在轉制後五年內退休的人員，按企業職工基本養老金計發辦法計發的基本養老金，如低於按原事業單位職工退休金計發辦法計發的基本養老金，采取加發補貼的辦法解決；轉制五年後退休的不再發給該項補貼。"
方案中"沒有正常事業費的轉制單位"的離退休人員增加離退休費的經費渠道需視原單位的經濟情況而定，也引起許多離退休人員的不滿。"這個方案引發的問題，值得今後的改革借鑒。"李建忠說。
"事業單位改革的目標本來就不應該， 也不可能是減輕國傢財政的負擔。"中國社科院社會政策研究中心秘書長唐鈞指出。他認為在討論"事業單位"該不該"吃皇糧"的時候，應該先搞清楚"事業單位"究竟指的是誰。
2011年，中央確定進行"事業單位分類改革"，涉及到126萬多個機構，4000餘萬事業編制人員(其中包括900萬左右的離退休人員)；計劃到2015年完成事業單位分類：承擔行政職能的，回歸行政機構序列；從事生產經營活動的，逐步將其轉為企業；從事公益服務的，繼續將其保留在事業單位序列、強化其公益屬性。
按照這一標準，分類改革完成後，隻有不足20%會回歸行政序列和轉為企業。其餘80%以上的事業單位將會留下來繼續提供公共服務，它們分佈於醫療、教育、衛生、科技、體育等各個領域。這一部分事業單位還將加以細分，其中不能或不宜由市場配置資源的，將劃為公益一類，由財政全額撥款；可部分由市場配置資源的，則劃入公益二類，由財政差額撥款。
唐鈞查閱相關的統計公報後發現，全國各類學校的教職員工為1705萬人，另有衛生技術人員668萬人。如此計算，僅這兩大群體人數已達2373萬人，占到事業單位總在職人數的76.55%。
然而，相較之下，目前財政對教育和衛生的投入比重不足。2012年，政府財政的教育支出是2.12萬億元，占GDP的4.1%；醫療衛生支出是7245億元，占GDP的1.4%。
中國社科院人口和勞動經濟研究所所長蔡曾對"中國實際公共教育投入"進行國際比較後，得出結論，在教育領域中國的公共資源投入嚴重不足。2005年發達國傢公共財政支出占全社會教育支出的比重為86%。據世界銀行研究，發展中國傢的平均水平在75%左右，全世界平均水平在80%左右，而中國僅為46%。
此外，按照國際經驗，政府向教育領域和衛生領域的投入，主要應該用在人(專業人員)身上。"但中國教育衛生事業的公共財政大多被用來建設學校和醫院的硬件，而對專業人士的人力資源投資是十分吝嗇的，甚至被認為是不應該的。"唐鈞表示。他指出，如果未來對於教育和醫療的投入依然不足，學校和醫院就可能把"利潤最大化"作為追求的目標。"可想而知，教育費用和醫療費用一定會上漲，最後遭殃的一定是公眾"。
楊燕綏也警告說，"事業單位一年的退休金總額約有3000億元，如果加入視同繳費工齡補款，需要上萬億元；還要交納社保繳費，如果沒有明確的財政安排和資金渠道，轉嫁到事業單位身上，隻能逼著醫院和學校亂收費，事業單位還談何公共服務？"
兩步並作一步走
楊燕綏認為，事業單位參加瞭社會保險之後，並不能改善目前企業職工養老保險收支不平衡的發展趨勢。
首先，至2013年，1963年出生高峰的嬰兒潮中的女職工年滿50歲，進入退休高峰。根據測算，去年全國有19個省的企業職工養老保險面臨收不抵支，今年這個范圍可能繼續擴大。其次，個人賬戶資金長期被挪用，統賬結合的社會養老保險實際上就是現收現付。"事業單位繳費沒著落，如果單位不繳20%，隻有職工繳費8%，就會形成空轉現象，養老保險制度會面臨更糟糕的局面。"楊燕綏說。她認為："並軌是必須的，但簡單讓事業單位參加企業職工養老保險不是出路。"
中國已接近深度老齡化社會，中國社科院世界社保研究中心主任鄭秉文曾表示，如果在基本養老保險制度沒有設置巨大的緩沖空間，那這個制度終將不可持續。
"到瞭調整養老金結構的時點，事業單位養老保險改革應引領這個結構調整，兩步並作一步走。"楊燕綏說。
去年曾引起廣泛討論的"清華方案"，提出建立"國民基礎養老金"和"個人儲蓄養老金"二元結構養老金制度，建議機關事業單位退休金逐年下調，直至退出，最終接近國民基礎養老金；同時，人人建立養老儲蓄賬戶，包括個人儲蓄和職業養老金，多工作，多儲蓄，投資保值，用於改善老年生活。
同時，楊燕綏建議，改革現有養老金運行機制，基礎養老金應由財政部負責預算和籌資，社會保障經辦機構計發，銀行支付；個人賬戶涉及到養老金受托人，應當由國務院負責，建立人社部、發改委、銀監會、證監會、保監會參與的決策機制，參照和改進企業年金的模式，建立具有信托文化的市場運行機制、信息披露制度。
楊燕綏的主張和鄭秉文強調的養老保險三大支柱異曲同工。"養老保障在世界各國幾乎都是由不同層次的網絡共同編織的。第一層面為基本養老保險，是國傢推行的基本制度；第二支柱為企業年金，是企業單位推行的補充性制度；第三支柱為商業保險，是個人和傢庭的一個制度安排。"鄭秉文說。
國務院總理李克強今年3月5日在政府工作報告中表示，今年要統籌做好保障和改善民生工作。建立統一的城鄉居民基本養老保險制度，完善與職工養老保險的銜接辦法，改革機關事業單位養老保險制度，鼓勵發展企業年金、職業年金和商業保險。"政府工作報告為2014年養老保障改革指明瞭方向。"鄭秉文認為："僅僅提高養老保險統籌層次是個偷懶的辦法，治本的辦法，就是把統賬結合制度進行結構性改革。"
"機關公務員也應一道並入改革的方案，而不是像2008年啟動的隻有事業單位的五省市試點那麼小范圍的改。"鄭秉文認為"2008後改革"之所以無疾而終，就是因為公務員沒有加入進來。
楊燕綏透露，去年時，養老金改革和頂層設計缺乏人口數據的支持，最終未能成形。為瞭彌補這一缺陷，中國正在建立采集居民信息的數據中心。
【作者：《財經》實習記者 吳珊 】
新聞來源http://wh.house.sina.com.cn/news/2014-06-16/14284218889.shtml
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